Критерии и причины неэффективных закупок

В докладе Минэкономразвития России о результатах мониторинга применения закона о контрактной системе № 44-ФЗ в 2015 году указано, что 3,7% общего объема закупок являются неэффективными. Анализу понятия «неэффективная закупка», критериям определения «неэффективности» закупок и анализу причин их появления посвящена статья Руководителя направления по государственным и коммерческим закупкам СО «ФинКонт Торги», к.э.н., Богацкой С.Г.

На официальном сайте Министерства экономического развития Российской Федерации 19 февраля 2016 г. опубликован доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – закон № 44-ФЗ) в 2015 году.

В докладе, среди прочего, представлен анализ неэффективных закупок, под которыми Министерство экономического развития понимает закупки, контракты по которым расторгнуты по инициативе заказчика в одностороннем или в судебном порядке.*

* Источник: economy.gov.ru

Понятие эффективности в экономической теории определяется разными способами, наиболее часто, через соотношение результата (эффекта) с произведенными затратами. В государственных и муниципальных закупках эффективность определить сложнее. Эффект от закупки не может быть определен расчетным путем, поскольку он отражает не только экономические, но и социальные, политические, экологические и другие аспекты. Затраты на проведение закупок в масштабах одного заказчика, муниципального образования, субъекта Российской Федерации, государства в целом не сопоставимы, поскольку существенный объем расходов, связанных с проведением закупок, берет на себя государство (в том числе, расходы на создание, техническую поддержку, обеспечение функционирования и развития единой информационной системы, региональных информационных систем, развитие нормативной базы, согласование и контроль в сфере закупок и т.д.)

В докладе о результатах мониторинга применения закона № 44-ФЗ Министерство экономического развития предлагает наиболее простой способ выявления неэффективных закупок: ими условно считаются те, которые полностью или частично не принесли результата (эффекта) в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) своих обязательств, что привело в итоге к расторжению контракта по инициативе заказчика.

Конечно, данный подход не отражает всего многообразия экономических отношений в сфере закупок: не учитывает закупки, результат по которым получен и оплачен, но не используется для обеспечения государственных и муниципальных нужд, используется неэффективно или приобретен по завышенной цене. Также не учтены при такой оценке неэффективных закупок контракты, которые расторгнуты по соглашению сторон, но по причинам неэффективного планирования или ошибок в описании объекта закупки заказчика, а также нарушений своих обязательств поставщиками, подрядчиками, исполнителями.

Таким образом, показатель неэффективных закупок, рассчитанный Минэкономразвития, показывает только «вершину айсберга» - однозначно определяемый по данным ЕИС объем неэффективной работы государственных, муниципальных и иных заказчиков и контрактной системы в целом.

В ходе мониторинга контрактной системы Минэкономразвития выявлено, что неэффективными при таком подходе могут быть признаны около 11 тыс. закупок на сумму 198 млрд. рублей, что составляет 3,7% от объема закупок (результат расчета представлен как соотношение стоимости расторгнутых и заключенных контрактов, выраженное в процентах).

Из анализа представленных в докладе Минэкономразвития данных следует, что расторжение контрактов в основном осуществляется по соглашению сторон (98% из общего количества расторгнутых контрактов). При этом основную их долю составляют контракты на оказание коммунальных услуг, услуг связи, поставки электроэнергии, расторгаемые в связи «недовыборкой» предусмотренных контрактом объемов услуг. Прирост общего объема расторгнутых контрактов по решению заказчика по итогам 2015 года составил 31%.

Если руководствоваться методикой Минэкономразвития, можно легко, с использованием данных официального сайта единой информационной системы, оценить эффективность работы в сфере закупок того или иного заказчика, региона, муниципального образования.

Для анализа нами были использованы сведения о закупках заказчиков разных регионов, уровней и организационно-правовых форм. Для расчета были использованы показатели количества заключенных и расторгнутых контрактов (с учетом и без учета единственных поставщиков и закрытых закупок), поскольку, на наш взгляд, данный количественный показатель лучше чем стоимостной учитывает временные и финансовые затраты на проведение закупки. Результаты оценки неэффективных закупок в разрезе отдельных субъектов РФ за 2015 год представлены в Таблице 1.

Таблица № 1. Оценка доли неэффективных закупок в отдельных субъектах РФ

Данные таблицы подтверждают, что оценка неэффективных закупок только по контрактам, расторгнутым по инициативе заказчика в одностороннем порядке или по решению суда, не отражает реального положения дел. И без учета единственных поставщиков (в т.ч. монополистов) доля расторгнутых контрактов остается примерно одинаковой. Значит, сфера неэффективных закупок шире и включает также контракты, расторгнутые по соглашению сторон.

Как объективно (без обращения в суд) определить, кто виноват в неисполнении контракта или в его исполнении не в полном объеме? Должен ли заказчик начислять поставщику в этом случае неустойку, если контракт расторгается по соглашению сторон? Закон № 44-ФЗ не дает однозначного ответа на эти вопросы, как и не обязывает заказчика расторгать контракт в одностороннем порядке с включением поставщика в РНП, в случае, если контракт не исполнен в полном объеме. Многовариантность допустимого поведения заказчика в указанной ситуации приводит к тому, что заказчики предпочитают расторжение контракта по соглашению сторон (98% случаев расторжения): в этом случае им не нужно соблюдать формальные процедуры для одностороннего отказа от исполнения контракта и проходить проверку при рассмотрении в ФАС обращения заказчика о включении поставщика в РНП. Данные таблицы № 1 наглядно показывают, что, в среднем, не более 2% поставщиков, контракты с которыми расторгнуты, включены в РНП. При этом, чтобы обезопасить себя от претензий контрольных органов, заказчики предпочитают начислить поставщику неустойку при расторжении контракта по соглашению сторон в случае нарушения поставщиком своих обязательств.

Результаты анализа поведения заказчиков в случае необходимости расторжения контракта представлены в Таблице 2.

Таблица 2. Оценка неэффективных закупок различных заказчиков в 2015 году

Данные Таблицы № 2 показывают, что доля расторгнутых контрактов зависит от специфики заказчика: если заказчик осуществляет закупки в сферах с высоким уровнем риска неисполнения контрактов (например, строительство) или закупки товаров, услуг, количество и объем которых заранее определить невозможно (например, общественное питание и другие, ст. 42 закона № 44-ФЗ), то доля расторгнутых контрактов у заказчика будет значительной. При оценке эффективности или неэффективности закупочной деятельности заказчика этот аспект необходимо учитывать.

Кроме того, сведения, размещенные в реестре контрактов единой информационной системы, показывают, что во многих случаях расторжения контракта по соглашению сторон заказчик начисляет поставщику неустойку, т.е. расторжение контракта связано с нарушением обязанностей поставщиком, и такая закупка также должна считаться неэффективной. Поэтому, для учета таких закупок целесообразно проводить мониторинг расторгнутых по соглашению сторон контрактов на предмет начисления неустойки.

Минэкономразвития в своей модели оценки неэффективных закупок учитывает контракты, расторгнутые исключительно по вине поставщика. Однако понятие неэффективных закупок должно включать также контракты, расторгнутые по вине заказчика, а также закупки, которые не привели к заключению контракта, поскольку затраченные заказчиком на проведение закупки временные, финансовые и иные ресурсы не дали положительного результата. К сожалению, сведения, размещенные в единой информационной системе, не отражают в качестве причины расторжения контракта нарушение самим заказчиком требований законодательства о контрактной системе, в связи с чем оценить долю таких закупок в общей доле расторгнутых контрактов не представляется возможным.

Среди основных причин, по которым заключенные контракты оказываются расторгнутыми, а затраты заказчиков на проведение закупки оказываются неэффективными, можно выделить следующие:

• некачественное планирование закупок
• недостаточная квалификация сотрудника заказчика, ответственного за подготовку описания объекта закупки
• кризисные явления в экономике
• некорректное обоснование начальной (максимальной) цены контракта, без учета инфляции и использования иных коэффициентов
• демпинговое снижение цены при проведении электронных аукционов
• низкий уровень профессионализма, качества выполнения работ, оказания услуг подрядчиками, исполнителями
• несовершенство законодательства о контрактной системе, в частности, мер поддержки производителей из стран Евразийского экономического союза, без учета необходимости мотивации производителя на повышение качества производимых товаров, работ, услуг

Проведенный анализ «неэффективных закупок» в рамках контрактной системы показал, что методика осуществления мониторинга данных закупок и объем раскрываемой информации в единой информационной системе о причинах расторжения контрактов нуждаются в совершенствовании. Подход к оценке эффективности работы заказчиков должен быть дифференцирован, с учетом специфики объектов закупки заказчика. А в законе № 44-ФЗ следует установить однозначные требования в отношении действий заказчика в случае нарушения поставщиком, а также самим заказчиком своих обязательств по исполнению заключенных контрактов.

Руководитель направления по государственным и коммерческим закупкам
Специализированной организации «ФинКонт Торги»,
преподаватель Учебного центра «ФинКонт»,
к.э.н. Богацкая Софья Германовна